Autor – Andreea Simon, avocat definitiv în Baroul Cluj, avocat colaborator în cadrul Cabinetului de avocatură Máté András[1]
Rezumat: În ceea ce privește contravențiile în domeniul autorizării lucrărilor de construcții, nu avem o practică unitară. În cazul contravențiilor prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, privitoare la construcțiile edificate fără a avea o autorizațe de construire, există o hotărâre de referință, și anume: Decizia nr. VII din 2000 a Curții Supreme, aplicabilă și astăzi. În cele ce urmează, vom expune o speță care, în opinia noastră, reflectă cu precizie lipsa de atenție la detalii a unor instanțe. Vom pune accent pe problemele de drept pe care speța le generează și care, lăsate în afara ariei de preocupare a judecătorului cauzei, plasează agentul constatator deasupra drepturilor cetățeanului sancționat, lăsând loc pentru potențiale abuzuri.
Summary: The national courts don’t have a unified practice of law in the field of contraventions with reference to building permits. One of the main contraventions in this field is laid down in Article 26 paragraph (1) letter a) from the law nr. 50/1991. The Supreme Court of Romania in 2000 has delivered the rulling nr. VII with reference to the constructions built without a building permit. This rulling is one of the main guidelines in the field of this type of contraventions. In this brief study we will lay down a particular case which reflects the consequences of the negligence on the part of the courts, the case when they refuse to pay attention to small details. We will emphasise the legal aspects generated by this case, aspects which if are let outside the area of interest of the judge, will place the examining officer above the rights of the citizens, situation that may lead to abuses.
Starea de fapt
X construiește o casă fără autorizație de construire într-un sat. După aproximativ un an de la terminarea lucrărilor, se prezintă la domiciliul lui X un agent constatator și întocmește un proces-verbal prin care X este sancționat pentru faptele prevăzute la art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții. Primarul aplică sancțiunea de 10.000 lei amendă și se dispune ca, în termen de 2 ani, să se intre în legalitate. X a atacat în 15 zile procesul-verbal întocmit, dar prima instanță i-a respins în totalitate cererea de chemare în judecată, menținând procesul-verbal de sancționare ca legal și temeinic.
Detalii privitoare la procesul-verbal întocmit și legea aplicabilă
Din procesul-verbal de sancționare lipsește data săvârșirii contravenției și nu sunt prevăzute toate plafoanele maximale ale sancțiunii. La momentul săvârşirii contravenției, art. 26 alin. (1) lit a) din Legea nr. 50/1991 avea următorul conținut: „executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant se sancţionează cu amendă de la 1.000 lei la 100.000 lei, dar nu mai mult de cinci ori valoarea taxei de autorizare prevăzută de lege pentru respectiva investiţie;” (s.n.). La aproximativ o lună de la data întocmirii procesului-verbal, legea este modificată, fiind abrogat al doilea plafon maximal al sancțiunii, și anume: „nu mai mult de cinci ori valoarea taxei de autorizare prevăzută de lege pentru respectiva investiţie”, dar în temeiul art. 15 alin. (2) din Constituție și art 12 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor se prevede că se aplică legea mai favorabilă, prin urmare legea aplicabilă prezentei spețe este cea care prevedea două plafoane maximale ca sancțiune, ambele trebuind respectate de agentul constatator.
Notă
- Lipsa datei săvârșirii contravenției
În primul rând, în ceea ce privește legalitatea procesului-verbal încheiat, se pune problema lipsei datei săvârșirii contravenției. Art. 17 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravențiilor prevede expres faptul că lipsa datei săvârșirii contravenției se sancționează cu nulitatea absolută a procesului-verbal întocmit, nefăcând nicio distincție cu privire la specificitatea sau modalitatea de săvârșire a contravenției. Legea specială nu are prevederi în acest sens.
Importanța datei este una crucială în cazurile unor fapte contravenționale, aceasta fiind și rațiunea pentru care legiuitorul sancționează lipsa ei cu nulitatea absolută. Data săvârșirii contravenției este cea care dă reperele pentru a stabili legea aplicabilă, este momentul de la care curge termenul de prescripție. În cazul în care procesul-verbal de contravenție este atacat, fără lipsa datei, instanța nu are posibilitatea analizării elementelor antemenționate, deși are această obligație, plângerile contravenționale intrând în sfera dreptului penal, așa cum a statuat Curtea Europeană a Drepturilor Omului[2] , astfel principiul disponibilității fiind restrâns în cazul acestor acțiuni. Importanța datei a fost accentuată și prin hotărârile instanțelor naționale, spre exemplu, prin Decizia civilă nr. 323/R/2013 pronunțată de Tribunalul Cluj s-au stauat următoarele: Instanţa de judecată, examinând procesul-verbal de contravenţie, trebuie să poată constata în mod clar şi neechivoc care este data săvârşirii faptei, şi nu să deducă acest lucru examinând eventuala notă de constatare sau ordinea în care au fost trecute ziua, luna şi anul până ajunge la varianta plauzibilă[3]. Astfel, data este un element fără de care procesul-verbal de contravenție este lovit de un viciu de legalitate care nu poate fi suplinit ulterior.
În ceea ce privește contravențiile cu privire în domeniul autorizării lucrărilor de construcții, avem o situație particulară, așa cum vom vedea în cele ce urmează. În anul 2000, prin Decizia nr. VII a Curții Supreme, s-au dispus următoarele: contravenția trebuie considerată că se comite pe întregul parcurs al edificării construcției, astfel că ea poate fi sancționată din momentul începerii lucrărilor și până la terminarea lor, adică vorbim de o contravenție continuă. De aceea este evident că, în cazul construcțiilor finalizate, data săvârșirii faptei este cea a terminării construcției, moment din care trebuie calculată și curgerea termenului de prescripție. Înainte de modificarea O.G. nr. 2/2001, modificare intervenită la data de 15.02.2013 prin art. 41 pct. 2 din titlul IV din Legea 76/2012, în cazul contravențiilor continue, data constatării faptei coincidea cu data săvârşirii contravenției[4]. După modificările intervenite, în caz de săvârșire a contravenției continue, data acesteia nu mai coincide cu data constatării, ci cu data finalizării activității care contravine legii – art. 13 din O.G. nr. 2/2001.
Revenind la speța analizată, la momentul când s-a întocmit procesul-verbal prin care a fost sancționat X, în temeiul art. 13 coroborat cu art. 16 și 17 din O.G. nr. 2/2001, agentul constatator ar fi fost obligat să treacă data săvârșirii contravenției în procesul-verbal întocmit ori cel puțin să facă orice mențiune cu privire la aceasta și eventuala imposibilitate a stabilirii ei. Acest lucru ar fi trebuit luat în considerare și de către instanță și să aplice sancțiunea nulității absolute, așa cum prevede legea în mod expres. În aceste condiții, ne întrebăm cum ar fi putut verifica instanța, atunci când se invocă prescripția, dacă fapta este prescrisă sau nu, în cazul în care lipsește din chiar procesul-verbal data săvârșirii contravenției ori orice alt indiciu cu privire la această dată? Ba mai mult, instanța a omis în totalitate să respecte garanțiile prevăzute de Convenția Europeană a Drepturilor Omului, așa cum ar fi trebuit să o facă, deoarece, în domeniul dreptului contravențional, principiul disponibilității, așa cum am mai precizat, este restrâns, în ciuda faptului că prevederile O.G. nr. 2/2001 se completează cu prevederile Codului de procedură civilă.
În continuare, un alt aspect important ce ar fi trebuit analizat de instanță, strâns legat de lipsa datei, decurge tot din specificitatea acestor contravenții. La art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se prevăd următoarele: „Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate”. Așa cum în anul 2000, prin Decizia nr. VII, Curtea Supremă a făcut diferența între terminarea lucrărilor și finalizarea unei construcții, la fel ar fi trebuit să facă și instanța. Astfel, s-a susținut în cadrul procesului derulat că, în baza acestui art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, nu se poate considera că data săvârșirii contravenției este data terminării lucrărilor, din moment ce legea dispune că nicio construcție nu este finalizată decât dacă se face recepția de către organele abilitate, iar dacă o construcție nu este finalizată, nu se pune problema prescripției. Această chestiune este cât se poate de falsă și reiese atât din Decizia VII/2000 amintită anterior, cât și din interpretarea legii[5]. Astfel, la aceste contravenții trebuie să facem diferența între două momente cheie:
- terminarea construcției (lucrărilor) – punctul final al edificării construcției, dar anterior recepției făcute de organele abilitate;
- finalizarea construcției (lucrărilor) – momentul efectuării recepției, momentul ulterior terminării lucrărilor, moment de la care se poate proceda la intabulare.
Dacă nu s-ar face diferența între aceste două momente, am ajunge într-o situație absurdă în care nu avem un punct zero al curgerii termenului de prescripție, deoarece orice contravenție săvârșită prin edificarea unei construcții fără a deține autorizația de construire necesară ar deveni imprescriptibilă. Imprescriptibilitatea ar decurge din faptul că finalizarea nu poate avea loc decât prin recepția lucrărilor, fapt ce ar implica și o intrare în legalitate cu lucrările respective. Or intenția legiuitorului nu a fost ca aceste contravenții să devină imprescriptibile, fapt ce reiese expres din art. 31 din Legea nr. 50/1991: Dreptul de a aplica amenzile prevăzute de prezenta lege se prescrie în termen de 5 ani de la data săvârşirii faptei – adică de la data terminării lucrărilor și nicidecum de la data finalizării acestora.
Prin urmare, și acest aspect trebuie analizat atunci când ne lovim de o contravenție privitoare la edificarea unei construcții fără autorizație de construire, fapt omis de către instanța în fața căreia speța a fost dedusă judecății.
2. Limitele amenzii prevăzute de lege
La momentul constatării contravenției, art. 26 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 50/1991 avea următorul conținut: „executarea sau desfiinţarea, totală ori parţială, fără autorizaţie a lucrărilor prevăzute la art. 3, cu excepţia celor prevăzute la lit. b), c), e) şi g), de către investitor şi executant se sancţionează cu amendă de la 1.000 lei la 100.000 lei, dar nu mai mult de cinci ori valoarea taxei de autorizare prevăzută de lege pentru respectiva investiţie;” (s.n.).
Astfel, sancțiunea amenzii avea două plafoane maximale:
- 100. 000 lei;
- nu mai mult de cinci ori valoarea taxei de autorizare.
Acum, prima întrebare ce se ridică este dacă cel de al doilea plafon se aplică și faptei de a edifica o construcție fără autorizație de construire. În opinia noastră, este aplicabil principiul ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus. Astfel, dacă legea nu prevede că doar la anumite contravenții se poate aplica acest plafon maximal, contravenții unde eventual agentul constatator ar avea indicii asupra valorii taxei de autorizare, nici judecătorul cauzei nu ar trebui să facă vreo distincție.
A doua întrebare ce decurge din cele expuse este: în cazul în care agentul constatator nu are niciun act pe baza căruia să stabilească valoarea construcției edificate și implicit valoarea taxei de autorizare, cum va putea „cuantifica” cel de al doilea plafon maximal? În opinia noastră, una dintre soluțiile viabile ar fi ca acesta să verifice valoarea taxei autorizațiilor emise de către organele abilitate, să ia în considerare ori o construcție similară celei edificate fără respectarea prevederilor legale, ori valoarea cea mai mare a taxei de autorizație emise de către aceasta și să o înmulțească cu cinci. Faptul că agentul constatator nu are la îndemână acte care să îl ajute la stabilirea exactă a valorii construcției nu îl exonerează de obligația de diligență în vederea stabilirii valorii aproximative a autorizației de construire și implicit a limitei maximale a sancțiunii contravenționale. Ba mai mult, nici o eventuală lacună a legii nu exonerează pe nimeni de la nerespectarea acesteia.
Ultima întrebare care se pune este: ce sancțiune aplicăm unui proces-verbal unde amenda dispusă este peste limita maximală prevăzută de lege? În opinia noastră, sancțiunea adecvată și legală este nulitatea absolută a procesului-verbal întocmit. Art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 prevede că sancțiunea contravențională se aplică în limitele legale prevăzute de lege. Această garanție este prevăzută de altfel și în art. 7 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care prevede în esență următoarele: nicio sancțiune nu poate fi mai severă decât ceea ce prevedea legea la momentul săvârșirii faptei. Aceste texte legale ocrotesc un interes general: împiedicarea posibilelor abuzuri de putere venite din partea agenților constatatori, iar dacă legea ocrotește un interes general, încălcarea ei este sancționată cu nulitatea absolută a actului în cauză.
O altă posibilitate ar fi reindividualizarea sancțiunii dispuse de către instanța care exercită controlul de legalitate a procesului-verbal, însă din moment ce legea prevede în mod imperativ că sancțiunea se aplică de către agentul constatator în limitele legale prevăzute de lege, ar fi o lărgire a competențelor judecătorului. La art. 34 alin. (1) din O.G. nr. 2/2001 se prevede că judecătorul verifică legalitatea și temeinicia procesului-verbal și hotărăște asupra sancțiunii. În interpretarea noastră, acest text legal conferă posibilitatea analizei sancțiunii de către judecător doar în cazul în care constată că procesul-verbal supus controlului este legal. Or aplicarea unei sancțiuni în afara limitelor legale este o încălcare a unei norme legale – art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 și, astfel, se impune aplicarea sancțiunii nulității absolute a procesului-verbal pentru lipsă de legalitate. La aceeași concluzie a ajuns și Tribunalul Cluj într-o speță unde agentul constatator a depășit limitele legale ale amenzii, aplicând o sancțiune mai mare, prin urmare instanța a hotărât că în acest caz singurul remediu este constatarea nulității absolute a procesului-verbal[6].
Concluzii
Așa cum se poate observa din scurta expunere efectuată în cadrul acestui articol, există anumite lacune legislative care ar fi trebuit suplinite de către legiuitor ori de jurisprudență, fapt care în situația expusă nu s-a întâmplat. Nici măcar instanța de judecată, de multe ori, nu vine a suplini nedreptățile și abuzurile pe care le comit agenții constatatori în anumite cazuri, ba mai mult, ele venind a confirma aceste abuzuri, aplicarea unei amenzi în afara limitelor legale fiind un abuz ce ar trebui sancționat cu nulitatea absolută a procesului-verbal. Ce rămâne de făcut în această situație? Nimic mai mult decât ca fiecare cetățean să fie vigilent și „să stea de șase” pentru a preîntâmpina abuzurile comise de către reprezentanții diferitelor instituțiie ale statului.
[1] Autoarea poate fi contactată la adresa de email: av.simonandreea@gmail.com.
[2] Cauza Anghel contra România.
[3] https://legeaz.net/spete-civil-2/incorecta-consemanre-data-pv-323-2013
[4] Conținutul art 13 din O.G. nr. 2/2001 înainte de modificările intervenite:
„(1) Aplicarea sancţiunii amenzii contravenţionale se prescrie în termen de 6 luni de la data săvârşirii faptei.
(2) În cazul contravenţiilor continue termenul prevăzut la alin. (1) curge de la data constatării faptei. Contravenţia este continuă în situaţia în care încălcarea obligaţiei legale durează în timp”.
[5] Considerăm că o eventuală sursă de confuzie ar putea proveni din faptul că, în anul 2016, Legea nr. 50/1991 a fost modificată. Înainte de intervenirea acestei modificări, texul legal mai prevedea în plus și următoarele: În această situație se aplică în continuare sancțiunile prevăzute de lege. Prin Legea nr. 196/2016 această sintagmă a textului legal a fost abrogată.
[6] http://www.tribunalulcluj.ro/juris_hotarari/pv_contraventie/4022%2012.pdf