Autor:
Alexandra Maria Mureșan – avocat stagiar în Baroul Cluj și masterand în cadrul programului de master Dreptul european și dreptul național al afacerilor al Facultății de Drept, Universitatea Babeș-Bolyai Cluj-Napoca
Rezumat:
Decizia civilă nr. 1209/2016 a Tribunalului Cluj, prin care se menține Sentința civilă nr. 5424/2016 a Judecătoriei Cluj-Napoca, infirmă legalitatea practicii autorităților locale de a emite acte administrative individuale prin care se stabilesc despăgubiri pentru ocuparea abuzivă a unor imobile.
Litigiul a pornit de la mai multe acte administrative (o fișă de daune și mai multe fișe de calcul) ce individualizau o creanță împotriva unui particular, în baza a două hotărâri ale Consiliului Local Cluj-Napoca. În temeiul primei hotărâri, HCL nr. 48/2010, ce stabilea despăgubirile pentru ocuparea abuzivă a imobilelor aflate în proprietatea Municipiului Cluj-Napoca, a fost emisă o fișă de daune pentru a sancționa ocuparea fără forme legale a unui spațiu dintr-un imobil. Contravaloarea lipsei de folosință a fost stabilită prin mai multe fișe de calcul, în baza HCL nr. 238/2009 ce prevede criteriile și valorile după care sunt stabilite chiriile pentru spații, altele decât cele de locuință, aflate în proprietatea Municipiului. Ulterior, Municipiul Cluj-Napoca și Consiliul Local Cluj-Napoca au formulat o cerere de chemare în judecată, prin care solicitau obligarea particularului pârât la plata sumelor arătate în fișa de daune și fișele de calcul.
Deși nu putea avea calitate procesuală activă, întrucât nu pretindea niciun drept propriu, Consiliul Local Cluj-Napoca a figurat inițial ca reclamant în cererea de chemare în judecată, alături de Municipiul Cluj-Napoca. Instanța de fond a apreciat că dreptul de proprietate asupra bunurilor litigioase nu ar fi putut aparține Consiliului Local Cluj-Napoca, întrucât nu există nicio dispoziție care să-i confere posibilitatea de a avea această calitate de proprietar. Or, calitatea procesuală activă derivă tocmai din identitatea dintre persoana care este reclamant și titularul dreptului dedus judecății1 . Prin urmare, într-o primă etapă, instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesuale active.
Descrierea stării de fapt. Natura delictuală a pricinii deduse judecății
În fapt, pârâtul a susținut că unul dintre spațiile în privința căruia Municipiul solicita despăgubiri pentru lipsa de folosință și ocuparea abuzivă era un subsol nepartajat asupra căruia atât Municipiul, cât și pârâtul aveau un drept de corproprietate. Astfel, în privința subsolului, părțile nu efectuaseră un partaj și exercitau folosința bunului în mod comun. Potrivit doctrinei, în asemenea situații, stăpânirea bunului se realizează de toți coproprietarii, cu condiția ca utilizarea bunului de către coprorietari să nu ducă la schimbarea modului obișnuit de utilizare și să nu aducă atingere dreptului celorlalți coproprietari de a folosi bunul2.
Cu privire la celălalt spațiu adus în discuție de reclamante, pârâtul a susținut că acesta fusese lăsat în paragină de reclamantul Municipiul Cluj-Napoca. De asemenea, a arătat că, pentru a preveni degradarea acestui loc, a efectuat diverse lucrări necesare, precum montarea unei uși de acces în spațiul respectiv.
Reclamantele și-a întemeiat acțiunea pe dispozițiile art. 998-999 C.civ.3 privind răspunderea civilă delictuală. Acest tip de răspundere poate fi antrenat doar în anumite condiții, denumite de doctrină condiții constitutive de răspundere civilă4. Pentru a exista răspunderea civilă delictuală, reclamantul trebuie să demonstreze existența unei fapte ilicite, a producerii unui prejudiciu și, bineînțeles, a legăturii de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciul suferit5.
Tragerea la răspundere civilă delictuală are menirea de a sancționa pecuniar făptuitorul sau persoana care răspunde pentru acesta și de a repara prejudiciul suferit de victimă. Deoarece în cauza analizată nu exista niciun fel de raport contractual între Municipiu și posesorul imobilelor în litigiu, reclamantele au considerat că varianta optimă de recuperare a prejudiciului suferit este formularea unei acțiuni în răspundere delictuală.
Unul dintre reproșurile instanței de fond, raportat la antrenarea răspunderii delictuale, a fost faptul că reclamantul Municipiul Cluj-Napoca avea la dispoziție o acțiune specifică proprietarului lipsit în mod abuziv de folosința bunului, prin care putea solicita atât evacuarea imobilului, cât și daune-interese pentru lipsa de folosință. Luând în considerare aceste argumente, s-ar putea susține, așa cum și pârâtul a arătat în apărarea sa, că autoritățile urmăreau mai degrabă să obțină în mod rapid diverse venituri. Faptul că nu au promovat acțiune în evacuare dublată de un petit în daune demonstrează că, de fapt, reclamantul Municipiul Cluj-Napoca nu era interesat în mod special de intrarea în posesia imobilelor, ci mai degrabă de obținerea sumelor stabilite în fișa de daune și în fișele de calcul.
Un alt aspect subliniat de instanța de apel a fost faptul că pretențiile reclamantului Municipiul Cluj-Napoca nu au fost suficient probate. În acest sens, în literatura de specialitate se consideră că, în măsura în care reclamantul (cel care are în general sarcina probei) nu reușește să își probeze afirmațiile, acțiunea formulată va fi respinsă ca nefondată6.
În speță, Municipiul nu a reușit să demonstreze faptul că pârâtul a săvârșit o faptă ilicită, adică împiedicarea folosinței reclamantului, cu toate că a prezentat procese-verbale de preluare a spațiilor din litigiu, procese-verbale care au fost semnate și de pârât. Reclamantul considera că prin semnarea acelor procese-verbale, pârâtul și-a recunoscut vinovăția. Instanța a apreciat că situația îi este totuși imputabilă reclamantului, fiindcă a avut o atitudine pasivă, nepunându-se în niciun caz problema unei împiedicări a folosirii bunului din partea pârâtului.
Fiscalitatea artificială
Pârâtul a susținut că și în cazul în care reclamantul Municipiul Cluj-Napoca și-ar fi întemeiat pretențiile pe o presupusă taxă locală, aceasta nu ar fi putut opera, întrucât nu făcea parte din categoriile aprobate expres de către autoritățile locale pentru perioada în discuție. În opinia pârâtului, crearea acestui cadru artificial constituia prilejul declanșării unei proceduri de contencios administrativ în care rolurile erau în mod nepermis inversate. Aceasta deoarece contenciosul administrativ presupune existența unei nemulțumiri din partea particularului vătămat de un act al autorității, și nu de o autoritate nemulțumită de un comportament al particularului.
De asemenea, pârâtul a considerat că stabilirea pe cale unilaterală a unor majorări de întârziere în cuantum ridicat, așa cum se întamplase în speță, ar fi echivalat cu o sancțiune fiscală. Pârâtul a subliniat însă că sancțiunile cu caracter fiscal nu pot fi considerate decât venituri de natură fiscală. Mai departe, a arătat că dacă venitul nu provenea din colectarea unor taxe sau impozite, el nu putea fi asimilat unui venit fiscal și, în consecință, sumelor pretinse ca majorare de întârziere în speță nu li se putea atribui un regim specific veniturilor de natură fiscală7.
Din punct de vedere al dobânzii datorate, pârâtul a arătat că aceasta nu putea fi stabilită decât potrivit O.G. nr. 13/20118. Pornind tocmai de la temeiul invocat de către reclamanți pentru a formula cererea de chemare în judecată, constatăm că pârâtul ar fi putut datora doar dobânda aplicabilă în situația răspunderii civile delictuale. Doctrina a apreciat că în cazul faptelor ilicite, în general, dobânda va curge numai de la data rămânerii definitive a hotărârii9, deoarece doar de la acest moment creanța este lichidă și exigibilă. Evident, stabilirea cuantumului prejudiciului se va raporta la momentul cauzării prejudicilui prin săvârșirea faptei ilicite extracontractuale, după cum o arată și art. 1.381 alin. (1) C.civ.
În întâmpinarea la apel, pârâtul a contestat suma stabilită în fișele de calcul drept dobândă, arătând că aceasta ar fi echivalat unei dobânzi anuale de 182,5% pe an. În condițiile în care art. 5 din O.G. nr. 13/2011 prevede că nu se poate depăși pragul de 50% pe an în ceea ce privește raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, pârâtul a considerat că orice dispoziție contrară acestei norme legale, chiar dacă este inserată într-un act administrativ, nu poate produce efecte, fiind nulă de drept.
Aspecte privind excepția de nelegalitate
Anterior litigiului în discuție, Tribunalul Cluj a anulat HCL nr. 48/2010 prin Sentința civilă nr. 4508/20.06.2014, soluție menținută de Curtea de Apel Cluj în Decizia civilă nr. 1701/16.02.2015. Cu toate că asupra hotărârii de consiliu local anulate plana un real dubiu de nelegalitate la data emiterii fișei de daune și fișelor de calcul, Municipiul le-a emis pe acestea din urmă în încercarea de a-l obliga pe pârât la plata unei sume mari de bani și, evident, a penalităților de întârziere. În fața acestor acte administrative, pârâtul a fost în mod clar lipsit de posibilitatea de a se apăra, întrucât cuantumul stabilit unilateral de către municipiu nu putea fi contestat.
Una dintre apărările formulate de pârât în cadrul procesului a fost nelegalitatea actelor emise de Municipiul Cluj-Napoca, prin invocarea excepției de nelegalitate a actelor administrative individuale, în baza art. 4 din Legea nr. 554/200410.
Excepția de nelegalitate este un mijloc prin care una dintre părțile unui proces se apără împotriva unui act administrativ nelegal, act ce are înrâurire în cauza dedusă judecății. Efectul admiterii acestei excepții nu este anularea actului administrativ, ci înlăturarea sa de la aplicare în speța dată11.
În ceea ce privește fișa de daune, instanța de fond a considerat că aceasta este un veritabil act administrativ individual, apreciind că efectele anulării actului administrativ normativ reprezentat de HCL nr. 48/2010 se vor întinde și asupra fișei de daune. Raționamentul instanței de fond a fost confirmat și de instanța de apel. Cu privire la fișele de calcul, însă, judecătorii au apreciat că acestea nu sunt acte administrative individuale, deoarece ele au doar vocația de a stabili pretențiile reclamantului, în baza criteriilor enunțate de HCL nr. 238/2009.
Soluția este corectă, raportat la Decizia dată de Înalta Curte de Casație și Justiție în recurs în interesul legii nr. 10/2015. Astfel, Înalta Curte a subliniat că este întemeiată cererea de anulare a unui act administrativ individual emis în baza unui act normativ anterior anulat. Declararea nulității actului administrativ normativ va afecta și actele administrative individuale emise în temeiul său, care se află în cauze pendinte la momentul publicării hotărârii de anulare.
În mod normal, constatarea nulității actului administrativ normativ produce efecte doar ex nunc, așa cum o arată și art. 23 din Legea nr. 554/2004. Cu toate acestea, în doctrină s-a arătat și anterior Deciziei Înaltei Curți că nulitatea actului normativ trebuie să se întindă și asupra actelor administrative individuale emise în baza actului normativ anulat și neexecutate încă12.
Critica adusă reclamantului aflat pe o poziție de superioritate. Depășirea competenței
Pârâtul a mai invocat în apărarea sa două aspecte privind poziția municipiului în raportul juridic existent: (1) Consiliul Local Cluj-Napoca nu avea competența de a emite HCL nr. 48/2010 și (2) Municipiul a comis un abuz de putere prin depășirea competențelor conferite de lege.
Raportându-ne la dispozițiile art. 36 alin. (1) și (2) din Legea nr. 215/2001 a administrației publice13, emiterea de către Consiliul Local de acte normative ce se încadrează în sfera raporturilor juridice civile este nelegală. Așadar, orice acte emise cu nesocotirea acestor dispoziții sunt lovite de nulitate. Prin asumarea rolului unui legiuitor în dreptul privat și, de asemenea, prin emiterea de acte în avantajul lor, Consiliul Local și Municipiul implicit se poziționează pe o poziție de superioritate vădit contrară principiului egalității între părțile unui raport juridic civil, săvârșind un abuz de putere.
Din acest punct de vedere, chiar și în ipoteza în care HCL nr. 48/2010 nu ar fi fost declarată nulă anterior, depășirea limitelor competenței stabilite de către lege ar fi determinat nelegalitatea hotărârii în baza căreia au fost emise actele individuale, întrucât competența este una dintre condițiile de valabilitate externă a actului administrativ14. Prin urmare, excepția de nelegalitate era admisibilă și pe acest considerent.
De asemenea, în întâmpinarea formulată la apel, pârâtul evidenția că în materia despăgubirilor ce se acordă ulterior constatării unui delict civil, art. .1386 alin. (1) din Codul civil prevede că doar părțile, prin acord, sau instanța pot stabili cuantumul acestora. Reglementarea de către o instituție publică locală a acestor despăgubiri constituie de asemenea o încălcare a principiului separației puterilor în stat.
Concluzia instanței de fond, păstrată și de către instanța de apel, prin raportare la toate chestiunile anterior analizate, a fost că cererea reclamantului era nefondată. În consecință, Judecătoria Cluj-Napoca a respins cererea de chemare în judecată formulată de Municipiul Cluj-Napoca și, ulterior, Tribunalul a constatat că apelul formulat de către reclamanții Municipiul Cluj-Napoca și Consiliul Local Cluj-Napoca era nefondat, hotărând că se impune menținerea soluției date de instanța de fond.
[1] G. Boroi, M. Stancu, Drept procesual civil, Ediția a II-a, Ed. Hamangiu, București, 2015, p. 41.
[2] V. Stoica, Drept civil. Drepturile reale principale, Ediția a II-a, Ed. C.H.Beck, București, 2013, p. 282.
[3] Legea nr. 287/2009 privind Codul civil, republicată în M. Of. nr. 505 din 15 iulie 2011.
[4] P. Vasilescu, Obligațiile, Ed. Hamangiu, București, 2013, p. 564.
[5] Ibidem, p. 571.
[6] G. Boroi, M. Stancu, op. cit., p. 421.
[7] Pentru o analiză comparativă a celor două categorii de venituri, a se vedea M.Șt. Minea, C.F. Costaș, Dreptul finanțelor publice. Vol. II. Drept fiscal, Ediția a III-a revizuită, Ed. Universul Juridic, București, 2013, p. 74-75.
[8] O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar, publicată în M. Of. nr. 607 din 29.08.2011, aprobată de Legea nr. 43/2012.
[9] G. Boroi, L. Stănciulescu, Instituții de drept civil în reglementarea noului Cod civil, Ed. Hamangiu, Bucureșt, 2012, p. 244, apud A.-M. Mateescu, Dobânda legală pentru obligațiile bănești. O.G. nr. 13/2011 comentată, Ed. Hamangiu, București, 2012, p. 14.
[10] Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, publicată în M. Of. nr. 1154 din 7 decembrie 2004.
[11] A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ. Vol. I, Ediția a II-a, Ed. Nemira, București, 1996, p. 528.
[12] O. Podaru, Drept administrativ. Vol. I. Actul administrativ. Repere pentru o teorie altfel, Ed. Hamangiu, Sfera Juridică, București, 2010, p. 401.
[13] Legea nr. 215/2001 a administrației publice, republicată, cu modificările și completările ulterioare, publicată în M. Of. nr. 621 din 18 iulie 2006, şi rectificată în M. Of. nr. 776 din 13 septembrie 2006.
[14] O. Podaru, op. cit., p. 82.